胡四一：把節(jié)水型社會建設(shè)事業(yè)繼續(xù)推向前進(jìn)
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來源：四川省農(nóng)水網(wǎng)發(fā)布日期：2006-10-16瀏覽：5433總結(jié)經(jīng)驗(yàn) 不斷創(chuàng)新
把節(jié)水型社會建設(shè)事業(yè)繼續(xù)推向前進(jìn)
水利部副部長 胡四一
同志們：
我們在綿陽召開的這次全國節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)交流會，是繼2003年張掖會議以來，又一次專門研究和部署全國節(jié)水型社會建設(shè)的工作會議。這次會議在“十一五”開局之年召開，具有十分重要的意義。通過總結(jié)和學(xué)習(xí)綿陽等節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)，尤其是南方水資源相對豐富地區(qū)節(jié)水型社會建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，必將進(jìn)一步全面、深入地推動全國的節(jié)水型社會建設(shè)工作。
下面，我代表水利部講幾點(diǎn)意見。
一、全國節(jié)水型社會建設(shè)工作取得的主要進(jìn)展
“十五”時期是我國水利事業(yè)取得長足發(fā)展的五年，也是節(jié)水型社會建設(shè)從星星之火漸成燎原之勢的五年?；仡櫰饋?，這一時期全國節(jié)水型社會建設(shè)工作的進(jìn)展主要是實(shí)現(xiàn)了三個跨越。
一是從實(shí)踐探索到取得基本經(jīng)驗(yàn)的跨越
1998年以來，水利部在中央水利工作方針的指導(dǎo)下，進(jìn)行了現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利的探索，治水思路發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上，“十五”時期確立了甘肅省張掖市、四川省綿陽市、遼寧省大連市等12個全國節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)。通過典型引路、經(jīng)驗(yàn)推廣，重點(diǎn)推動了河西走廊、東部沿海、南方水污染嚴(yán)重地區(qū)和南水北調(diào)東中線受水區(qū)的節(jié)水型社會建設(shè)，取得了初步成效。以張掖試點(diǎn)成功建設(shè)為代表，形成了我國節(jié)水型社會建設(shè)的一系列基本經(jīng)驗(yàn)，初步回答了什么是節(jié)水型社會，要不要、能不能建設(shè)節(jié)水型社會，以及如何建設(shè)節(jié)水型社會的問題，為建設(shè)中國特色的節(jié)水型社會奠定了基礎(chǔ)。
二是從試點(diǎn)建設(shè)到水利中心工作的跨越
“十五”初期，節(jié)水型社會建設(shè)尚處于試點(diǎn)建設(shè)摸索經(jīng)驗(yàn)的階段，還沒有擺到各級水行政主管部門的主要工作中來。隨著對水資源問題認(rèn)識的加深和工作思路的轉(zhuǎn)變，各級水利部門從重視水資源的開發(fā)、利用、治理，轉(zhuǎn)變?yōu)橛又匾曀Y源的配置、節(jié)約和保護(hù)，節(jié)水型社會建設(shè)成為水利行業(yè)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的一項中心工作。
把水資源管理制度、體制和機(jī)制創(chuàng)新作為重點(diǎn)，積極建立總量控制、定額管理為核心的節(jié)水型社會管理體系。以全國水資源綜合規(guī)劃為龍頭，各流域、各地區(qū)開展了水資源綜合規(guī)劃的編制工作，為全國范圍內(nèi)初始水權(quán)的分配奠定基礎(chǔ)。以各省區(qū)市為單元的用水定額編制工作取得了進(jìn)展，目前全國有24個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）發(fā)布了用水定額，全國農(nóng)業(yè)灌溉用水定額基本編制完成，部分高耗水工業(yè)行業(yè)取水定額已發(fā)布實(shí)施。全國有26個省區(qū)市批復(fù)了本轄區(qū)的水功能區(qū)劃，陸續(xù)開展了核定水域納污能力，確定限制排污總量的工作。各級水行政主管部門依法推行用水總量控制和定額管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行取水許可制度，對建設(shè)項目取用水實(shí)行嚴(yán)格的水資源論證。各試點(diǎn)地區(qū)都建立了總量控制和用水定額兩套指標(biāo)體系，制定了一系列制度，予以實(shí)施。水資源統(tǒng)一管理體制基本形成，水務(wù)管理體制改革取得進(jìn)展，全國成立水務(wù)局和由水利局承擔(dān)水務(wù)統(tǒng)一管理職責(zé)的縣級以上行政區(qū)達(dá)到1413個，占全國縣級以上行政區(qū)總數(shù)的58%。各地陸續(xù)出臺了一系列節(jié)水法規(guī)，促進(jìn)了節(jié)水的管理和監(jiān)督工作。
重視以經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)節(jié)水，水價改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整邁出了大的步伐。國家出臺了一系列以促進(jìn)節(jié)約用水和保護(hù)水資源為目標(biāo)的水價改革政策，全國大部分地區(qū)在“十五”期間改革了水價的定價模式、計收方式。十幾個省的農(nóng)業(yè)供水實(shí)行超定額累進(jìn)加價，60個城市實(shí)行階梯式水價，300多個城市開征污水處理費(fèi)。全國水利工程供水的平均價格達(dá)到了每立方米0.06元，比2000年提高了1.14倍。城市水價實(shí)現(xiàn)福利型向商品型的轉(zhuǎn)變。據(jù)36個大中型城市的統(tǒng)計，居民平均生活用水價格達(dá)到每立方米2.09元，工業(yè)用水達(dá)到2.72元，經(jīng)營服務(wù)用水3.53元，特種行業(yè)用水9.97元，比“十五”初期均有較大提高，有力地促進(jìn)了水資源利用效率和效益的提高。從1989年到2005年，我國三次產(chǎn)業(yè)增加值的比例由25.0：43.0：32.0，調(diào)整為12.4：47.3：40.3，第一產(chǎn)業(yè)增加值的比例下降了12.6個百分點(diǎn)，第三產(chǎn)業(yè)增加值的比例上升了8.3個百分點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整相應(yīng)地使水資源配置到更有效率的產(chǎn)業(yè)中，對提高整體用水效率與效益起到重要的作用。
此外，這一時期節(jié)水工程和技術(shù)進(jìn)步、節(jié)水教育宣傳、促進(jìn)用水戶參與節(jié)水等工作都得到了重視。全國水利行業(yè)從上到下，采取法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、宣傳等綜合措施推進(jìn)節(jié)水，節(jié)水型社會建設(shè)已成為水利工作的重中之重。
三是從行業(yè)推動到全社會建設(shè)的跨越
五年來，黨中央、國務(wù)院對節(jié)水型社會建設(shè)作出了一系列重大部署。2000年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》，首次提出建立節(jié)水型社會。2002年的《水法》明確規(guī)定：“國家厲行節(jié)約用水，大力推進(jìn)節(jié)水措施，發(fā)展節(jié)水型工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)，建立節(jié)水型社會”。2005年3月12日，胡錦濤總書記在中央人口資源環(huán)境工作座談會上指出，“要積極建設(shè)節(jié)水型社會。要把節(jié)水作為一項必須長期堅持的戰(zhàn)略方針，把節(jié)水工作貫穿于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活的全過程”。十屆人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出，要建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。
縱觀節(jié)水型社會建設(shè)工作的發(fā)展歷程，可以得出這樣的論斷：水利部黨組提出水權(quán)、水市場的理論框架，開展節(jié)水型社會建設(shè)的探索，屬于行業(yè)發(fā)動和推動階段；黨中央、國務(wù)院的一系列重大部署以及《水法》規(guī)定，則把節(jié)水型社會建設(shè)凝聚成了國家的意志和全社會的事業(yè)。節(jié)水型社會建設(shè)作為解決我國水資源問題的戰(zhàn)略舉措，已經(jīng)成為各級政府的重要職責(zé)，受到社會各界的廣泛關(guān)注，全社會建設(shè)的局面正在形成。
二、節(jié)水型社會建設(shè)工作面臨的形勢和存在的主要問題
盡管“十五”期間全國節(jié)水型社會建設(shè)工作取得了一定的進(jìn)展，但從總體上看，對于緩解我國嚴(yán)峻的水資源形勢仍顯乏力。這主要是因?yàn)槲覈Y源問題嚴(yán)峻的態(tài)勢隨著經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展在逐步加劇，而節(jié)水型社會建設(shè)才剛剛開始，要遏制水資源問題不斷惡化的趨勢還需要一個長期的過程，不可能一蹴而就。這就要求我們能夠清醒地認(rèn)識解決我國水問題的艱巨性和復(fù)雜性，正確分析面臨的形勢和存在的主要問題，不斷地推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。
一要認(rèn)清我國水資源的嚴(yán)峻形勢
水資源評價的最新成果表明，近年來，我國南方地區(qū)河川徑流量和水資源總量有所增加，增幅接近5%，而北方地區(qū)水資源量明顯減少，其中以黃河、淮河、海河和遼河區(qū)最為顯著，地表水資源量減少17%，水資源總量減少12%，其中海河區(qū)地表水資源量減少41%、水資源總量減少25%。水資源相對豐富的南方地區(qū)也出現(xiàn)了區(qū)域性甚至流域性缺水的現(xiàn)象。按照2004年人口計算，我國人均水資源占有量2185立方米，不足世界平均水平的三分之一。我國一些流域如海河、黃河、淮河流域，人均占有量更低。
與此同時，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人口增長，我國用水量與日俱增。改革開放以來，工業(yè)用水從1980年的457億立方米，增加到2004年的1229億立方米，增加了1.7倍。城鎮(zhèn)生活用水從1980年的68億立方米，提高到2004年的361億立方米，增加了4倍多。2000年以來，盡管用水總量上升的勢頭有所遏制，但是生活、生產(chǎn)、生態(tài)爭水，行政區(qū)爭水，行業(yè)爭水，供需矛盾更加突出。按目前的正常需要，在不超采地下水的情況下，正常年份全國缺水量將近400億立方米，相當(dāng)于北京市年用水量的10倍多?！笆濉逼陂g，農(nóng)田受旱面積年均達(dá)3.85億畝，平均每年因旱減產(chǎn)糧食350億公斤。全國農(nóng)村有3.2億人飲水不安全。全國有400余座城市供水不足，比較嚴(yán)重缺水的有110座。今年，我國重慶和四川地區(qū)出現(xiàn)大范圍的持續(xù)干旱，許多城市供水告急，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钆c生產(chǎn)。我國北方一些地區(qū)大量擠占生態(tài)和環(huán)境用水，靠犧牲生態(tài)和環(huán)境用水來維持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。目前，全國以城市和農(nóng)村井灌區(qū)為中心形成的地下水超采區(qū)數(shù)量已從80年代初的56個發(fā)展到164個，超采區(qū)面積從8.7萬平方公里擴(kuò)展到18萬平方公里。地面下沉、水質(zhì)變硬、海水倒灌等生態(tài)問題日益突顯。一些生態(tài)嚴(yán)重惡化的地區(qū)，河流斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、綠洲消失。
另一方面，我國水資源利用方式粗放，用水效率不高，導(dǎo)致水資源供需矛盾進(jìn)一步凸顯。農(nóng)業(yè)用水效率方面，全國平均單方灌溉水糧食產(chǎn)量約為1公斤，而世界上先進(jìn)水平的國家，如以色列平均單方灌溉水糧食產(chǎn)量達(dá)到2.5～3.0公斤。目前我國農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉面積占有效灌溉面積的35%，灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.45左右，而英國、德國等國家，節(jié)水灌溉面積比例都達(dá)到了80%以上。我國工業(yè)水重復(fù)利用和再生利用程度也較低，用水工藝比較落后，用水效率不高。2005年，我國萬元工業(yè)增加值用水量為167立方米，工業(yè)用水重復(fù)利用率約為60%左右。而發(fā)達(dá)國家萬元工業(yè)增加值用水量一般在50立方米以下，工業(yè)用水重復(fù)利用率一般在80%～85%以上。美國2000年萬元工業(yè)增加值用水量不到15立方米，工業(yè)用水重復(fù)利用率約為94.5%，日本萬元工業(yè)增加值用水量也僅為18立方米，工業(yè)用水重復(fù)利用率達(dá)到80％以上?？傮w來看，我國現(xiàn)狀工業(yè)用水重復(fù)利用率僅相當(dāng)于先進(jìn)國家20世紀(jì)80年代初的水平。生活用水方面，我國公眾節(jié)水意識還有待進(jìn)一步提高，節(jié)水器具的使用率普遍偏低。此外，我國海水利用和再生水利用也處于較低的水平。據(jù)預(yù)測，到2030年左右我國人口將達(dá)到峰值，而水資源進(jìn)一步開發(fā)的難度極大。如果不采取有力措施，我國有可能在未來出現(xiàn)嚴(yán)重的水危機(jī)。
國情和水情、現(xiàn)實(shí)和未來告訴我們，以往的節(jié)水力度已趕不上用水增長的幅度、水污染加劇的程度和水生態(tài)惡化的速度，傳統(tǒng)的治水模式已不能適應(yīng)形勢的需要。如果不把節(jié)約水資源作為一項必須長期堅持的戰(zhàn)略措施，如果不轉(zhuǎn)變用水方式，積極改革水資源管理體制，努力創(chuàng)新節(jié)水機(jī)制，將直接影響我國全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。
二要找準(zhǔn)節(jié)水型社會建設(shè)工作存在的主要問題
從各地節(jié)水型社會建設(shè)和試點(diǎn)工作開展的情況分析，主要存在以下幾個問題。
一是制度不健全。建設(shè)節(jié)水型社會是對生產(chǎn)關(guān)系的變革，重在制度建設(shè)。要在政府主導(dǎo)下，通過合理的制度安排來規(guī)范水資源供需關(guān)系變化所帶來的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的變化，形成以利益主導(dǎo)的節(jié)水機(jī)制，使節(jié)水成為全社會的自覺行為。要建立健全用水總量控制和定額管理制度，用水權(quán)分配、轉(zhuǎn)讓和管理制度，科學(xué)的水價制度，取水許可制度和水資源有償使用制度，水資源論證制度，排污許可制度和污染者付費(fèi)制度，節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證和市場準(zhǔn)入制度，用水計量與統(tǒng)計制度等等。目前，不論是中央還是地方，制度建設(shè)還有很長的路要走。
二是機(jī)制不完善。許多地方提出了節(jié)水型社會建設(shè)的口號，但仍然單一依靠行政推動節(jié)水，市場在水資源配置中的基礎(chǔ)性作用未得到發(fā)揮，水價等促進(jìn)水資源節(jié)約保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段缺失，使得水資源管理領(lǐng)域政府失效明顯，水資源開發(fā)利用的主體沒有節(jié)約保護(hù)的內(nèi)在動力，公眾未參與到水資源管理中來，水資源短缺、水污染等主要問題得不到有效解決。
三是體制未理順。節(jié)水型社會建設(shè)需要以涉水事務(wù)一體化管理體制為保障。但目前水資源管理在地域上“城鄉(xiāng)分割”、在職能上“部門分割”、在制度上“政出多門”的局面仍然存在，水務(wù)體制改革障礙重重。
四是投資無保障。節(jié)水管理和工程基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，欠帳較多，缺乏長效投資保障機(jī)制。傳統(tǒng)投資機(jī)制與新治水思路相背離，節(jié)水型社會建設(shè)得不到投入的保障，許多規(guī)劃、試點(diǎn)等因缺乏經(jīng)費(fèi)而難以有效開展。此外，過度依賴政府投資，鼓勵民間投資的政策不健全，也影響了節(jié)水型社會建設(shè)投資的落實(shí)。
五是發(fā)展不平衡?？傮w上看，缺水地區(qū)比較重視節(jié)水型社會建設(shè)工作，節(jié)水管理相對嚴(yán)格、用水效率相對較高；豐水地區(qū)往往感受不到水資源緊缺的壓力，甚至懷疑建設(shè)節(jié)水型社會的必要性，因而工作開展遲緩，力度較弱。這次選擇在綿陽市召開經(jīng)驗(yàn)交流會議，就是要促動廣大水資源相對豐富的地區(qū)也要重視開展這項工作。
三要抓住國家建設(shè)資源節(jié)約型社會的機(jī)遇
中央提出以全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)全局，作出全面建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的決定，為“十一五”深入推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)提供了戰(zhàn)略機(jī)遇。水資源是我國全面建設(shè)小康社會面臨的最緊迫、最直接、最主要的資源約束之一，解決好水資源問題，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的重點(diǎn)和難點(diǎn)。節(jié)水型社會建設(shè)的成效將直接促進(jìn)節(jié)約型社會的實(shí)現(xiàn)，并能為之創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)，提供借鑒。為此要抓住機(jī)遇，力爭節(jié)水型社會建設(shè)走在建設(shè)節(jié)約型社會的前列。
三、對水資源相對豐富地區(qū)節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)識
2003年張掖會議以后，我們加深了對節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識。節(jié)水型社會是指以水資源高效利用的方式進(jìn)行生產(chǎn)、以節(jié)約的方式進(jìn)行消費(fèi)為根本特征的社會。與傳統(tǒng)的主要依靠行政措施推動節(jié)水的做法不同，節(jié)水型社會的本質(zhì)特征是建立以水權(quán)、水市場理論為基礎(chǔ)的水資源管理體制，充分發(fā)揮市場在水資源配置中的導(dǎo)向作用，形成以經(jīng)濟(jì)手段為主的節(jié)水機(jī)制，不斷提高水資源的利用效率和效益。其核心是水資源管理制度、體制和機(jī)制的創(chuàng)新。節(jié)水型社會的制度建設(shè)要解決的是全社會的節(jié)水動力和節(jié)水機(jī)制問題。一個人做某件事情要有動力，一個社會做某件事情也要有動力。動力來自兩個方面，一個是靠社會成員內(nèi)心的自覺，靠道德和良知的引導(dǎo)；一個是靠外界的約束和激勵，靠壓力和推力，并把這種約束、壓力和推力轉(zhuǎn)化為自覺的行為。搞節(jié)水型社會建設(shè)，固然要進(jìn)行宣傳教育，使得全社會都能了解我國的基本水情，了解我國水資源短缺的嚴(yán)峻形勢，從而增強(qiáng)節(jié)水的意識，自覺節(jié)水。但根本的還是要建立一整套制度，建立一種體制、機(jī)制，使得各行各業(yè)、社會成員受到普遍的約束，需要去節(jié)水；通過制度創(chuàng)新，使得全社會能夠獲得制度的收益，愿意去節(jié)水，使節(jié)水成為用水戶自覺、自發(fā)的長效行為，而不是僅靠行政推動的權(quán)宜之計。
由于不同地區(qū)水資源條件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不同，節(jié)水型社會的實(shí)踐途徑和實(shí)現(xiàn)形式不一樣，節(jié)水型社會建設(shè)的動力也不盡相同。這就要求我們確立不同類型的試點(diǎn)，尋找不同的道路，不斷總結(jié)和推廣新的經(jīng)驗(yàn)。國家科技城綿陽就是這樣走進(jìn)了我們的視野。
綿陽是繼張掖之后水利部確定的第二個試點(diǎn)。與張掖不同的是，綿陽相對不缺水，但經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中保護(hù)水生態(tài)防止水污染的壓力大，現(xiàn)實(shí)條件決定了它在建設(shè)節(jié)水型社會上必須走出一條不同于張掖的道路。經(jīng)過幾年的試點(diǎn)建設(shè)，綿陽從定額管理、價格調(diào)控、數(shù)字調(diào)度、節(jié)水減污、人水和諧入手，初步建立起以定額管理和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)為核心，增效和減排相結(jié)合的水資源管理制度體系；以發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)為龍頭，人水和諧的現(xiàn)代區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系和以信息化建設(shè)為切入點(diǎn)，與高效用水和安全用水相適應(yīng)的工程技術(shù)體系。實(shí)現(xiàn)了用水效率和效益大幅提高，水生態(tài)與水環(huán)境顯著改善，用水安全得到保障的目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)入了科學(xué)發(fā)展的軌道。我們在參觀考察中看到了一個山川秀美、人水和諧的綿陽。我們也感受到綿陽市委、市政府實(shí)事求是，因地制宜，勇于創(chuàng)新，在節(jié)水型社會基本理論的指導(dǎo)下，已初步走出了這條有綿陽特色的節(jié)水型社會建設(shè)之路。在此，我代表水利部和汪恕誠部長，對綿陽節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)工作所取得的成效表示衷心的祝賀。
結(jié)合綿陽和其他南方地區(qū)節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，我們對水資源相對豐富地區(qū)節(jié)水型社會建設(shè)有這樣一些認(rèn)識。
（一）水資源相對豐富地區(qū)也要建設(shè)節(jié)水型社會
節(jié)水是減少污水排放的主要措施，無論水資源短缺的地區(qū)還是水資源豐富的地區(qū)，都需要建設(shè)節(jié)水型社會，提高水資源的利用效率和效益。這是因?yàn)椋捍址诺挠盟绞绞谴址诺慕?jīng)濟(jì)增長方式的表現(xiàn)，節(jié)水型社會建設(shè)，可以推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，降低發(fā)展成本。豐水地區(qū)的水資源豐富是相對的，就全國而言，水資源是宏觀稀缺的，任何地方都沒有浪費(fèi)水資源的權(quán)力。綿陽對此有深刻的警醒，他們建設(shè)節(jié)水型社會的動力主要來自于對科學(xué)發(fā)展觀的把握。作為西部經(jīng)濟(jì)成長最快的城市之一，綿陽要的是把水資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的優(yōu)勢，盡量避免走高消耗、大污染的老路。
（二）以用水定額為基礎(chǔ)的水權(quán)制度建設(shè)是水資源相對豐富地區(qū)節(jié)水型社會建設(shè)的核心內(nèi)容
明晰水權(quán)、建立以水權(quán)管理為核心的水資源管理制度體系，是節(jié)水型社會建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對水資源緊缺地區(qū)，受制于水資源可利用總量的束縛，用水戶和區(qū)域的用水指標(biāo)主要受當(dāng)?shù)赜盟偭靠刂频募s束。對水資源相對豐富地區(qū)，鑒于水資源可利用量的約束力不強(qiáng)，促進(jìn)用水效率與效益的提高就要更多地依靠用水定額管理。用水定額是衡量各行業(yè)節(jié)水水平的重要依據(jù)，豐水地區(qū)通過嚴(yán)格控制各行業(yè)用水定額，并按照用水定額來確定用水戶的用水指標(biāo)；對區(qū)域通過嚴(yán)格控制區(qū)域綜合用水定額，確定區(qū)域用水指標(biāo)。因此，水資源相對豐富地區(qū)用水戶和區(qū)域的用水指標(biāo)主要通過用水定額來約束，并通過不斷提高用水定額水平來提高全社會的用水效率與效益。綿陽的做法是：對生產(chǎn)單位，按照與其對應(yīng)產(chǎn)品（服務(wù)）的用水定額以及生產(chǎn)量，核算用水戶的用水指標(biāo)；對居民生活用水，按照對應(yīng)的生活定額考核用水戶用水指標(biāo)；對各區(qū)域，按照區(qū)域綜合用水定額和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況明確各區(qū)域用水指標(biāo)。這與張掖的做法是不同的，張掖主要是通過總量控制用水指標(biāo)；綿陽則主要是通過定額控制用水指標(biāo)。兩者的目的都是促進(jìn)高效用水。
（三）充分發(fā)揮水價的調(diào)節(jié)作用是水資源相對豐富地區(qū)形成節(jié)水機(jī)制的關(guān)鍵
缺水地區(qū)受制于水資源可利用總量的約束，完成初始水權(quán)分配后不可能再增加新的水權(quán)指標(biāo)，新用水戶或者已有用水戶因擴(kuò)大生產(chǎn)而需要的水權(quán)指標(biāo)只能在水市場上獲得，因此經(jīng)濟(jì)手段的應(yīng)用主要體現(xiàn)在水市場方面；對于水資源相對豐富地區(qū)，還有相當(dāng)?shù)目衫盟Y源量可供分配，水市場很難培育。那么豐水地區(qū)又怎樣應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段呢？綿陽的經(jīng)驗(yàn)主要是充分發(fā)揮水價的調(diào)節(jié)作用。綿陽實(shí)行超定額累進(jìn)加價制度以來，不少企業(yè)開始重視節(jié)水工作。四川九洲集團(tuán)3年以來加大了節(jié)水硬件投入，同時將政府下達(dá)的用水定額指標(biāo)分配到了每個班組，對每個班組實(shí)行節(jié)獎超罰，用水低于定額的獎勵，超定額的罰款，極大地促進(jìn)了職工節(jié)水的積極性。3年以來企業(yè)萬元增加值用水量下降了64％，節(jié)約的水費(fèi)超過了節(jié)水投資，取得了經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的雙贏。
（四）水資源相對豐富地區(qū)節(jié)水型社會建設(shè)必須堅持節(jié)水與防污相結(jié)合
目前我國南方很多水資源相對豐富地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了水質(zhì)型缺水的問題，因此一定要把節(jié)水和防污結(jié)合起來，要統(tǒng)籌考慮水資源承載能力和水環(huán)境承載能力。綿陽市在這方面的經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)，他們主要采取了兩個措施：一是統(tǒng)籌考慮用水總量控制與排污總量控制。制定了主要河流的最低生態(tài)流量，劃定了水功能區(qū)，明確了各功能區(qū)納污能力，核定并嚴(yán)格控制主要排污口水質(zhì)與水量。發(fā)布了《綿陽市主要行業(yè)排污定額》，通過綜合考慮用水與排污的關(guān)系，將排污量控制指標(biāo)作為確定用水總量控制指標(biāo)的重要參考，對排污大戶采取更加嚴(yán)格的用水定額管理。一個企業(yè)同時具有用水和排污兩套指標(biāo)的制約，超用了指標(biāo)就要實(shí)行經(jīng)濟(jì)懲罰，促進(jìn)企業(yè)同時考慮節(jié)水和污水治理。二是將供水水利工程與生態(tài)水利工程結(jié)合起來。溝通了主要水系，實(shí)施了生態(tài)調(diào)水工程，形成了一個水資源調(diào)配網(wǎng)絡(luò)，過去只為灌溉而建的灌溉工程通過改造，而今同時具有了防洪、排澇、供水和增加生態(tài)流量的功能，將供水工程同生態(tài)工程科學(xué)地結(jié)合起來，具有了綜合功能。試點(diǎn)實(shí)施3年以來，通過節(jié)水與防污的結(jié)合，萬元GDP用水量下降了25％，主要河流水質(zhì)從Ⅴ類提高到了Ⅲ類，在滿足用水需求的同時維護(hù)了良好的生態(tài)系統(tǒng)。
（五）提高公眾節(jié)水意識對水資源相對豐富地區(qū)節(jié)水型社會建設(shè)尤為重要
生活在豐水地區(qū)的人們往往由于感受不到缺水的壓力，節(jié)水意識更加淡薄，因此提高公眾意識對水資源相對豐富地區(qū)節(jié)水型社會建設(shè)尤為重要。綿陽市通過五個方面的工作有效地提高了全社會的節(jié)水意識：一是全民動員，廣泛開展宣傳教育；二是建設(shè)節(jié)水示范點(diǎn)，創(chuàng)建節(jié)水型灌區(qū)、節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型社區(qū)等，通過實(shí)例予以引導(dǎo)；三是抓住水價改革的契機(jī)，通過舉辦水價聽證會，在推進(jìn)決策民主化進(jìn)程的同時使公眾充分認(rèn)識到了節(jié)水型社會建設(shè)的重大意義；四是通過用水戶協(xié)會的形式，促進(jìn)廣大群眾參與水管理，深刻認(rèn)識節(jié)水型社會建設(shè)。五是鼓勵社會公眾參與節(jié)水監(jiān)督，公布了節(jié)水舉報電話，開辟了節(jié)水型社會建設(shè)監(jiān)督舉報網(wǎng)站。這些措施有效地提高了市民的節(jié)水意識，贏得了全社會對節(jié)水型社會建設(shè)的支持。
以上只是對以綿陽為代表的水資源相對豐富地區(qū)節(jié)水型社會建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的初步認(rèn)識。今天的會議還將安排節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)綿陽、張家港、深圳、浦東新區(qū)以及大連、鄭州、寧夏作經(jīng)驗(yàn)介紹，希望大家積極交流和互相學(xué)習(xí)，得到更多的感悟和收獲。
四、進(jìn)一步推進(jìn)全國節(jié)水型社會建設(shè)工作的總體安排
“十一五”全國節(jié)水型社會建設(shè)的目標(biāo)是：到2010年，初步建立起我國節(jié)水型社會的法律、行政、經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策、宣傳教育體系；水資源節(jié)約技術(shù)和管理水平取得較大進(jìn)步；全社會自覺節(jié)水的機(jī)制初步形成，全民的節(jié)水意識明顯增強(qiáng)，浪費(fèi)水資源現(xiàn)象得到有效遏制；水資源利用效率和效益明顯提高。萬元GDP用水量降低20%；全國農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)從0.45提高到0.5，全國農(nóng)業(yè)灌溉用水基本實(shí)現(xiàn)零增長；單位工業(yè)增加值用水量降低30%；服務(wù)業(yè)用水效率接近同期國際先進(jìn)水平。
“十一五”節(jié)水型社會建設(shè)的重點(diǎn)主要有以下幾個方面：
一是實(shí)行用水總量控制和定額管理，探索建立國家水權(quán)制度
用水總量控制和定額管理是水資源管理的基本制度，也是我國水權(quán)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式?！笆晃濉逼陂g，要以貫徹落實(shí)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理條例》為主線，實(shí)行用水總量控制和定額管理，初步建立國家水權(quán)制度。各流域管理機(jī)構(gòu)要在水資源綜合規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制定流域水量分配方案，提出流域內(nèi)各?。▍^(qū)、市）的取水許可總量控制指標(biāo)，對流域內(nèi)用水實(shí)行總量控制。各?。▍^(qū)、市）水行政主管部門要將總量指標(biāo)分解確定到下屬各行政區(qū)域，建立覆蓋流域和省、市、縣三級行政區(qū)域的取水許可總量控制體系。各?。▍^(qū)、市）要加快用水定額編制，頒布各主要用水行業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)。各行政區(qū)域根據(jù)定額、總量控制指標(biāo)，制定各行業(yè)、各部門、各單位用水年度計劃，實(shí)行行政區(qū)域年度用水總量控制。開展水權(quán)分配和水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作，探索初始水權(quán)分配和水權(quán)有償流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)形式，嘗試建立相關(guān)監(jiān)管制度，對水權(quán)的分配、登記、管理、轉(zhuǎn)讓等行為進(jìn)行規(guī)范。
二是加強(qiáng)節(jié)水型社會建設(shè)的組織管理，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)規(guī)模和范圍
目前，“十一五”全國節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃已提出初步成果，明確了今后一個時期節(jié)水型社會建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)和保障措施，修改完善后將報國務(wù)院批復(fù)。今后，我部將以規(guī)劃實(shí)施為龍頭，加強(qiáng)對節(jié)水型社會建設(shè)工作的指導(dǎo)。“十一五”期間，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)規(guī)模和范圍。建設(shè)100個全國節(jié)水型社會試點(diǎn)，總結(jié)和推廣一批有代表性的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。原則上每個省（區(qū)、市）都建設(shè)一到兩個全國試點(diǎn)，以帶動各地節(jié)水型社會建設(shè)的開展。在試點(diǎn)規(guī)模方面，探索在更大區(qū)域上取得建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。
三是加強(qiáng)制度建設(shè)，提高管理能力和水平
節(jié)水型社會建設(shè)的核心是制度建設(shè)，要建立健全節(jié)水型社會建設(shè)的管理制度，著力在完善市場機(jī)制、改善宏觀管理、健全政策法規(guī)、轉(zhuǎn)變政府職能等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上下功夫，推進(jìn)體制機(jī)制建設(shè)，明確政府、市場、公眾在節(jié)水型社會建設(shè)中的職責(zé)，建立促進(jìn)全社會自覺節(jié)水的體制機(jī)制。同時，加強(qiáng)能力和機(jī)構(gòu)建設(shè)，大幅度提高水資源科學(xué)管理的水平和人員素質(zhì)。
“十一五”節(jié)水型社會建設(shè)已進(jìn)入攻堅階段，這一時期要特別注意調(diào)動發(fā)揮好兩個積極性。
第一要發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用
中央制定原則，地方負(fù)責(zé)落實(shí)。一要把建設(shè)節(jié)水型社會作為各級政府的任期目標(biāo)，建立健全水資源節(jié)約責(zé)任制，做到層層有責(zé)任，逐級抓落實(shí)。二要制定規(guī)劃，抓好試點(diǎn)，分步推進(jìn)。三要從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)，在節(jié)水型社會建設(shè)理論的指導(dǎo)下，努力創(chuàng)新、大膽實(shí)踐，各有側(cè)重、各具特色，不搞一刀切。四要加大政策支持力度。健全法規(guī)體系，制定完善標(biāo)準(zhǔn)，對高耗水、高污染項目，實(shí)施嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與整改要求；實(shí)行階梯制水價制度和超計劃、超定額用水收費(fèi)制度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水價格改革；建立水資源開發(fā)利用的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，積極推行有利于水資源節(jié)約和保護(hù)的財稅政策。五要加大投入力度，拓寬投融資渠道。包括農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉、大中型灌區(qū)節(jié)水改造、流域水量分配控制性工程等節(jié)水型社會建設(shè)硬件方面的資金投入，以及規(guī)劃與前期工作、制度建設(shè)、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)等軟件方面的財政支持，鼓勵國外資本和民間資本投入節(jié)水型社會建設(shè)。
第二要調(diào)動發(fā)揮好社會公眾的主力軍作用
節(jié)水型社會建設(shè)與我們每個人都息息相關(guān)，需要社會公眾的廣泛參與。一要進(jìn)一步提高公眾對我國水情的認(rèn)識，深刻認(rèn)識到我國水資源短缺的嚴(yán)峻形勢，增強(qiáng)節(jié)水意識。二要積極參與節(jié)水型社會建設(shè)的規(guī)劃、政策制定，主動配合實(shí)施并努力倡導(dǎo)節(jié)水行動。三要倡導(dǎo)文明的生產(chǎn)和消費(fèi)方式，強(qiáng)化自我約束和社會約束。每個人都應(yīng)當(dāng)形成良好的用水習(xí)慣，同時要對浪費(fèi)水、污染水的不良行為進(jìn)行社會監(jiān)督。形成“浪費(fèi)水可恥、節(jié)約水光榮”的社會風(fēng)尚，建設(shè)與節(jié)水型社會相符合的節(jié)水文化。
同志們，建設(shè)節(jié)水型社會是我國貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會的重要支撐工程，是一項創(chuàng)新性工作。只要我們勇于實(shí)踐，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，開拓創(chuàng)新，就一定能把節(jié)水型社會建設(shè)事業(yè)不斷推向前進(jìn)。
謝謝大家！
（來源：中國水利網(wǎng) 2006年10月11日）
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